Redactie

,,Waar gewerkt wordt, worden fouten gemaakt‘’, erkende voorzitter Van Merrienboer van de veiligheidsregio Zeeland (VRZ), tevens burgemeester van Terneuzen. Een administratieve rekenfout van de VRZ heeft ingrijpende financiële gevolgen voor sommige van de 13 Zeeuwse gemeenten. Zo krijgt Vlissingen ruim een miljoen euro terug en moet Veere alsnog bijna een miljoen euro bijbetalen. Het Algemeen Bestuur (AB) van de VRZ betreurt de ontstane situatie voor de gemeenten. Volgens burgemeester Van Merrienboer moet de VRZ voortaan “nog zorgvuldiger dan nu kijken of we alle regels goed toepassen.”

Het is goed om te vernemen dat de VRZ alle regels goed wil toepassen. Want vanuit onze achterban in Zeeland ontvingen wij ook signalen dat het AB van de VRZ op 7 juli jl. een nieuw dekkingsplan heeft vastgesteld. Echter, zonder dat bij het opstellen van dat dekkingsplan is voldaan aan de gestelde randvoorwaarden. Een situatie die door brandweermensen en raadsleden wordt betreurd.

De VBV is daarom verzocht om een zienswijze op deze ontwikkelingen te geven. Omdat de aankondiging van een (voormalig) lid van het Algemeen Bestuur, dat de VRZ volop bezig is met een ‘herstructurering met minder kazernes’ nog vers in ons geheugen ligt, heeft dat verzoek geresulteerd in het stellen van verdiepende vragen door de VBV aan de VRZ. Die vragen zijn beantwoord door de VRZ. Vervolgens heeft eind augustus een gesprek plaatsgevonden met functionarissen van de VRZ. Sindsdien hebben we niets meer vernomen.

Onze bevindingen op hoofdlijnen:

Veiligheidsregio’s zijn wettelijk verplicht om ten minste eenmaal in de vier jaar een beleidsplan (art. 14 Wvr) vast te stellen. Het dekkingsplan maakt volgens artikel 14, lid 2 onder f Wvr onderdeel uit van dat beleidsplan. Het voorgaande ‘dekkingsplan’ van de VRZ (rapport Maatwerk) is in 2015 vastgesteld en had dus feitelijk in 2019 moeten worden herzien. Vanwege de deelname van Brandweer Zeeland in 2021 aan de landelijke Pilot GebiedsGerichte Opkomsttijden (GGO) heeft het bestuur besloten het ‘dekkingsplan’ uit 2015 te verlengen. Normaal gesproken wordt het dekkingsplan – als onderdeel van het (ontwerp)beleidsplan – ter consultatie voorgelegd aan de gemeenteraden. Zo kunnen de gemeenteraden hun inbreng leveren op het beleid van de veiligheidsregio. Op grond van artikel 3a Wvr geldt dat ook voor het bepalen van de doelen die de gemeente nastreeft betreffende de brandveiligheid en de werkwijze en kwaliteit van de brandweerzorg.

Het Algemeen Bestuur van de VRZ heeft echter op 24 februari 2022 het ‘Beleidsplan Veiligheidsregio Zeeland 2022-2025’ vastgesteld. In het betreffende voorstel wordt bij punt 2 (Wettelijk kader en of eerdere besluitvorming) aangegeven dat het dekkingsplan niet is opgenomen als bijlage bij het beleidsplan.
Als reden geeft de VRZ aan dat Brandweer Zeeland (als één van zes pilotregio’s) in 2019 is gestart met een landelijke proef Gebiedsgerichte opkomsttijden (GGO).
“Door als één van de zes pilotregio’s deel te nemen aan het landelijke project is het doel om een geactualiseerd dekkingsplan vast te stellen op basis van de gebiedsgerichte opkomsttijden. Omdat besluitvorming hierover later plaatsvindt wordt voorgesteld om geen dekkingsplan bij te voegen.”

De betreffende pilotregio’s – waaronder ook de VRZ – hebben in 2021 ieder een concept-dekkingsplan bij de Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) aangeleverd. Conform het plan van aanpak van de Inspectie zijn hun bevindingen en conclusies in de tweede week van januari 2022 voor wederhoor aan de VRZ en de andere deelnemende pilotregio’s voorgelegd. De toepassing van wederhoor heeft niet geleid tot aanpassingen van de uiteindelijke bevindingen en conclusies van de Inspectie. Zo vond de Inspectie onder meer dat het fijnmazige netwerk van kazernes nergens is belegd en nergens aan wordt getoetst. Dit draagt niet bij aan (inter)regionaal en nationaal inzicht in de mate van slagkracht. Het ontbreken van inzicht in de objecten (zoals bijvoorbeeld ziekenhuizen, zorginstellingen e.d.) waar de tijdnormen worden overschreden en welke risico beperkende maatregelen deze overschrijdingen dienen te compenseren, ontbrak in het concept van de VRZ. Dat inzicht ontbreekt ook in het nieuwe, vastgestelde dekkingsplan. Gelet op de risico’s zou dat de 13 gemeenteraden hoofdbrekens moeten bezorgen.

Bij brief van 21 december 2022 ontvingen de colleges van burgemeester en wethouders en gemeenteraden van de Zeeuwse gemeenten een ‘doorkijk in de ontwikkelingen 2023 en 2024 van Veiligheidsregio Zeeland.’ Uit deze ‘doorkijk’ blijkt dat de VRZ in 2022 is gestart met het programma Brandweerzorg 2030. Verder lezen we dat het nieuwe dekkingsplan, gebaseerd op gebiedsgerichte opkomsttijden, de basis vormt voor verdere besluiten over de kwaliteit en inrichting van brandweerzorg. Het Algemeen Bestuur zou in de eerste helft van 2023 besluiten over het nieuwe dekkingsplan.

Het vaststellen van het nieuwe ‘Dekkingsplan gebiedsgerichte opkomsttijden’ stond geagendeerd voor de vergadering van het Algemeen Bestuur (AB) van de VRZ op vrijdag 7 juli jl. Bij de vergaderstukken waren voor agendapunt 7 een 3-tal bijlagen gevoegd. In het bestuursvoorstel werd het Algemeen Bestuur onder meer gevraagd:
– Het dekkingsplan 2023-2025 op basis van gebiedsgerichte opkomsttijden vast te stellen (inclusief technische bijlage GGO);

– Het dekkingsplan na vaststelling ter informatie aan te bieden aan de colleges, met het aanbod een toelichtende sessie voor gemeenteraden te organiseren;

Echter, bij de vergaderstukken ontbrak een dekkingsplan dat is opgesteld conform de ‘Handreiking landelijke uniforme systematiek voor dekkingsplannen’. Dat is bijzonder. Niet in de laatste plaats omdat de minister van JenV in haar brief van 19 december 2022 ervan uitgaat dat de veiligheidsregio’s hun dekkingsplannen vóór 31 december 2023 op grond van de handreiking opstellen, vervolgens bestuurlijk vaststellen en de werking hiervan in de praktijk monitoren.

Democratische legitimatie

Uit de eveneens voor de AB-vergadering van 7 juli jl. geagendeerde concept-bestuursrapportage 2023 blijkt op pagina 7 dat in vier bestuurlijke sessies het nieuwe dekkingsplan is toegelicht aan de burgemeesters van de 13 Zeeuwse gemeenten en input is opgehaald. Echter, en in afwijking van de in de wet vastgelegde procedure, is die ‘input’ bij de gemeenteraden niet opgehaald. Want uit het verslag van de raadsklankbordgroep VRZ van 7 juni 2023 blijkt dat het bestuur van de VRZ  het dekkingsplan 2023-2025 niet voor een zienswijze gaat aanbieden aan de raden, ‘omdat het een feitelijke weergave is van de huidige stand van zaken van brandweerzorg in Zeeland.’

Het probleem is echter dat het dekkingsplan 2023-2025 met deze ‘feitelijke weergave’ tot nu toe niet openbaar is gemaakt en deze raadsklankbordgroep zich nadrukkelijk niet mengt in het formele besluitvormingstraject. Daarmee lijkt de VRZ de in de Wet veiligheidsregio’s verankerde ‘haalplicht’ bij de gemeenteraden te omzeilen en grotendeels te onttrekken aan democratische sturing. Raadsleden, burgers en bedrijven krijgen op deze wijze weinig tot geen inzicht in hoe snel de brandweer na alarmering aanwezig kan zijn.

De VRZ heeft bij brief van 7 augustus 2023 het ‘Dekkingsplan Gebiedsgerichte opkomsttijden 2023-2025’ met technische bijlagen aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders van de 13 Zeeuwse gemeenten. Dit met de vraag deze ter informatie aan te bieden aan de gemeenteraad. Echter, in slechts drie gemeenten blijkt het dekkingsplan terug te vinden tussen de raadsstukken. Dat vinden wij een zorgelijke ontwikkeling.

Vruchteloze aanbevelingen Inspectie JenV

In het AB bestuursvoorstel staat dat uit de ‘nulmeting’ naar voren komt dat op basis van het huidige kazernenetwerk een ‘goede dekking’ van brandweerzorg kan worden geleverd. Gelet op het feit dat het huidige kazernenetwerk niet of nauwelijks afwijkt van de situatie in 2012, en dat met name overdag (naar eigen zeggen) 67% (!!) van de Zeeuwse posten als samengestelde eenheid gealarmeerd moeten worden, staat de kwalificatie ‘goede dekking’ van de VRZ in schril contrast met de conclusies van de Inspectie uit 2007. Toen kwam de Inspectie in haar ‘Regiorapport Zeeland’ met een tabel waarin op sommige plekken in Zeeland forse overschrijdingen van de aanbevolen opkomsttijden werden geconstateerd. Een van de aanbevelingen van de Inspectie luidde; ‘de eigen situatie op detailniveau zo helder mogelijk in beeld te brengen.’ Niet in de laatste plaats om adequate en passende maatregelen te kunnen nemen.

In 2012 constateerde de Inspectie nogmaals dat de brandweerkorpsen in Zeeland in slechts 47% van de gevallen binnen de normtijd (opkomsttijden) van het Besluit veiligheidsregio’s (Bvr) ter plaatse zijn. De toenmalig minister van JenV kwalificeerde in zijn brief aan de VRZ de uitkomsten als ‘onvoldoende’ en noemde de situatie zelfs ‘zorgelijk’. Hij verzocht de VRZ met klem om de opkomsttijden te verbeteren en daartoe de noodzakelijke stappen te nemen. In 2013 registreerde de Inspectie in haar beeld van de VRZ dat het dekkingsplan van de VRZ nog niet voldeed aan de wettelijke vereisten, maar dat de tekortkomingen binnen het plan ‘Maatwerk in Brandweerzorg’ zouden worden opgelost.

De voorstellen in het plan ‘Maatwerk in Brandweerzorg’ moesten voorzien in een ‘robuuste en toekomstbestendige brandweerzorg in Zeeland. Maar beoogd werd het halen van forse besparingen d.m.v. het sluiten/samenvoegen van 11 kazernes, het reduceren van de slagkracht (minder personeel & afwijkende voertuigbezetting) en het generiek oprekken van de normtijden. Volgens de ondernemingsraad was van een tijdige en wezenlijke betrokkenheid van de medezeggenschap bij het voorgenomen besluit geen sprake.
Tot ieders verrassing, en los van enkele ‘onzekerheden’, kwalificeerde de Inspectie eind 2015 de plannen als een ‘verbetering’.

Echter, kort na deze verrassende conclusie, gaven verschillende klokkenluiders een bedenkelijk beeld van de ‘onzekerheden’ en de cultuur binnen de VRZ. Bovendien bleken de gewenste verbeteringen in 2017 – na een toetsing door de Inspectie JenV – nog steeds niet, dan wel onvoldoende gerealiseerd. Met de bevindingen en conclusies van de Inspectie in 2022 inzake het concept-dekkingsplan gebiedsgerichte opkomsttijden, komen we opgeteld op zes aanbevelingen van de Inspectie aan de VRZ. Deze aanbevelingen, en de oproepen van de minister, hebben tot nu toe niet geleid tot het behalen van het beoogde doel; een dekkingsplan dat besturen, burgers en bedrijven naast inzicht in beschikbare capaciteiten en daarmee slagkracht van de organisatie, ook zicht geeft op het flankerend beleid op het gebied van de risicobeperkende en brandpreventieve maatregelen.

Resumé

Net zoals haar voorganger in 2012, heeft de huidige minister van JenV in haar brief van 19 december 2022, via het Veiligheidsberaad alle veiligheidsregio’s verzocht om voor 31 december 2023 hun dekkingsplannen op orde te brengen op basis van de herziene Handreiking landelijk uniforme systematiek voor dekkingsplannen. Deze handreiking beoogt dat veiligheidsregio’s hun bestuur op een uniforme en transparante wijze informeren over de capaciteit van hun repressieve brandweerzorg. Ook hecht de minister er aan dat de veiligheidsregio’s op een eenduidige wijze omgaan met het op- en vaststellen van de dekkingsplannen.

Wij hebben geconstateerd dat het AB van de VRZ met het vaststellen van het Dekkingsplan 2023-2025 op basis van gebiedsgerichte opkomsttijden (inclusief technische bijlage GGO) niet heeft voldaan aan de door de minister gestelde voorwaarden. Transparantie is immers één van de belangrijkste uitgangspunten bij het toepassen van deze nieuwe methodiek. Echter, de noodzakelijke processtappen uit de landelijke systematiek, waarbij de brandweer per stap haar overwegingen, onderbouwingen en keuzes dient te documenteren, zijn in het vastgestelde dekkingsplan onvoldoende uitgewerkt. Een realistisch beeld van de repressieve brandweerzorg in de 13 gemeenten en de specifieke knelpunten daarin ontbreekt. Hierdoor zijn die stappen voor het bestuur, gemeenten en medezeggenschapsorganen niet meer te volgen. Dat geldt ook de gevolgen van de forse daling (240 personen) van het aantal brandweermensen in Zeeland van 1357 in 2012 naar 1117 in 2022 voor de paraatheid en slagkracht.

Wij zien het ‘Dekkingsplan 2023-2025’ van de VRZ vooral als een ‘cosmetische ingreep’ om de dekking voor van de brandweer in Zeeland als ‘goed’ te kunnen bestempelen, terwijl een objectieve onderbouwing voor deze beoordeling en een oplossing voor de (kritieke) paraatheidsproblemen ontbreekt. Wat ons betreft is het tijd voor een bezoek van de Inspectie of een aanwijzing van de commissaris van de Koning op grond van artikel 59, eerste lid, van de Wvr.

Met een artikel in de Volkskrant en een reportage bij RTV Drenthe kwam er publieke aandacht voor de jarenlange strijd van oud-brandweerman Ruud Lohuis om erkenning van wat hem is overkomen. Ruud raakte getraumatiseerd door zijn werkzaamheden tussen 1982 en 1993 als duiker/brandwacht bij het brandweerkorps van Emmen. Zijn klachten vonden geen gehoor bij zijn leidinggevenden en collega’s. Nadien ging Ruud gebukt onder herbelevingen en angsten, wat vervolgens heeft geleid tot de gestelde diagnose posttraumatische stressstoornis (PTSS).

Bij Ruud openbaarden de symptomen zich pas jaren later. Een verzoek om erkenning van aansprakelijkheid en toekenning van een schadevergoeding voor psychische problemen (PTSS) die voortvloeien uit de periode dat Ruud als duiker/brandwacht werkzaam is geweest werd door zijn voormalig werkgever niet serieus genomen en afgewezen. Zoals dat onder meer bij ex-brandweervrijwilligers Martine Nota en John Bruins ook het geval was. Deze afwijzende houding en het gebrek aan begrip en coulance passen niet bij een organisatie die zich veiligheidsregio noemt.

Doorn in het oog
Dat brandweermensen in dit soort gevallen vaak aan hun lot worden overgelaten en hun recht moeten bevechten via langdurige juridische procedures, is de VBV al jaren een doorn in het oog. Het is niet alleen vreselijk voor de mensen die dit treft, maar werkt ook averechts op het vinden en binden van brandweermensen. De VBV wil dat mensen die in de ‘frontlinie’ staan ten behoeve van onze samenleving kunnen rekenen op onvoorwaardelijke steun wanneer zij een beroepsziekte als posttraumatische stress (PTSS) of lichamelijk letsel oplopen. Zij verdienen erkenning en respect. En daarmee ook zorg als ze die nodig hebben. Bovendien is een goede rugdekking niet alleen in het belang van de medewerker, maar zeker ook in het belang van de 25 werkgevers.

Want veel van deze zaken liepen vast omdat rechters overwegend van oordeel waren dat heftige (buitensporige) gebeurtenissen en de vaak bijzondere omstandigheden, waaronder deze moeten worden verricht, nou eenmaal horen bij het werk van de brandweer. Daarom zijn we ingenomen met het feit dat de hoogste bestuursrechter in zijn uitspraak nu aanleiding ziet om het buitensporigheidscriterium vanaf nu los te zien van de vraag of de werkzaamheden waar het om gaat al dan niet als inherent aan de betrokken functie zijn te beschouwen. Dat biedt weer perspectief voor al die mensen die moeten strijden om PTSS als beroepsgerelateerde ziekte erkend te krijgen.

Gissen naar de omvang
Over hoeveel brandweercollega’s wij het hier hebben, en de omvang van het probleem, kunnen we alleen maar gissen. Want valide en betrouwbare gegevens over het aantal PTSS meldingen bij de brandweer in Nederland zijn er – ondanks een dringende oproep van de minister van JenV aan het Veiligheidsberaad – helaas nog steeds niet. Dat is met het oog op de reactie van het Veiligheidsberaad in 2015 en de bestuurlijk opdracht in 2016, om in het kader van het onderzoek brandweerstatistiek en beleving brandweerpersoneel het aantal meldingen van PTSS in de 25 regionale brandweerkorpsen in beeld te brengen, nogal merkwaardig. Uit de Notitie Brandweerstatistiek, met daarin de eerste resultaten van de inventarisatie, blijkt dat in 2017 slechts 7 van 25 veiligheidsregio’s aangeven PTSS te registreren en er (vermoedelijk) mee te maken te hebben. De overige regio’s stellen dat dit bij hen niet bekend is, niet geregistreerd wordt, of doen een beroep op het medisch geheim waardoor deze aantallen volgens hen niet te overleggen zijn.

In opdracht van het Veiligheidsberaad verzamelde het Instituut Fysieke Veiligheid (sinds 7 maart 2022: Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (NIPV)) in 2018 in totaal 17 gevallen van PTSS, gemeld in 7 regio’s. Volgens een grove schatting zou het dan bij alle 25 veiligheidsregio’s over zo’n 50 meldingen gaan. Maar ondanks de zorgen in de Tweede Kamer en de beloofde continuïteit, zijn er door het NIPV na 2018 geen gegevens over PTSS meer opgenomen in de brandweerkerndata. Het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten registreerde de afgelopen jaren zo’n 8 à 9 meldingen per jaar.

Opvang en Nazorg
Nu gaat het bij PTSS natuurlijk niet om statistieken, maar om mensen. Onze collega’s. Ook voor brandweermensen is het belangrijk dat er binnen de organisatie een opvang- en nazorgstructuur is ingericht. Veel korpsen bieden directe nazorg in de vorm van collegiale opvang: Bedrijfs Opvang Team (BOT), Collegiaal Opvang Team (COT) of Team Collegiale Opvang (TCO-team). Een aanvulling op de collegiale ondersteuning op de werkvloer biedt het Steunpunt Brandweer met advies en gespecialiseerde hulp bij psychosociale problemen. In de praktijk en uit de casuïstiek blijkt echter dat het vaak nog onzeker is of een adequaat pakket aan hulp, zoals in 2018 door Brandweer Nederland werd toegezegd, ook daadwerkelijk beschikbaar is en op het juiste schaalniveau is georganiseerd. Het roept bij ons in elk geval vragen op.

Wat is er bijvoorbeeld gebeurd met het organiseren van mentale veerkracht zodat brandweermensen beter voorbereid zijn op de heftige condities van hun werk? En de ambitie om meer te investeren in de aandacht en zorg voor de psychosociale gesteldheid van brandweermensen? En wat is er gebeurd met de beoogde verbetering van de gezondheidsmonitoring bij de brandweer (item 35 van de Uitvoeringsagenda Brandweerzorg)? En de doelstellingen in de strategienota van het Kenniscentrum Arbeidsveiligheid? Wij hebben geen idee, maar als het gaat om de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van het operationeel personeel van de veiligheidsregio’s, vormt de actuele stand van zaken rondom arbeidsveiligheid bij de brandweer beslist geen goed signaal.

Landelijke regeling
Daarom pleiten wij tot slot voor een omslag in denken, maar vooral ook in het doen door de 25 werkgevers. De mensen die vast zijn gelopen in hun zoektocht naar erkenning kunnen we helaas geen juridische bijstand bieden, maar daarvoor zijn gespecialiseerde juristen zoals mr. Ferre van de Nadort beschikbaar. Wat we wel doen is een luisterend oor bieden en helpen bij het zoeken naar een oplossing. Ook zullen we alles in het werk stellen om te komen tot een uniforme oplossing naar het voorbeeld van defensie en politie in plaats van 25 verschillende regelingen en protocollen.

Wordt vervolgd.